新冠肺炎疫情导致柬埔寨外债攀升，于2021年首次突破占国内生产总值40%的门槛，惟亚洲开发银行和国际货币基金组织依然把柬埔寨列为“债务危机风险低”的国家。原因何在？

根据亚洲开发银行（ADB）发布的经济展望和外债可持续分析报告，新冠肺炎疫情重创柬埔寨经济和社会，并导致政府收入锐减；为了应对疫情危机和填补庞大赤字，柬埔寨政府不得不动用储蓄和大幅举债。

2019年柬埔寨外债占国内生产总值（GDP）比重仅29.6%，惟2020年至2024年已提高至40%水平，使柬埔寨徘徊于“债务负担门槛”。

尽管如此，亚洲开发银行认为柬埔寨外债仍处于可持续管理水平，赞扬柬埔寨政府向来强调慎谨管理财政政策，使财政赤字得到控制；而柬埔寨在有效控制新冠肺炎疫情后，已全面开放经济和社会领域，将能推动疫后经济快速复苏，缓解对外举债的压力。

跨越债务负担门槛 推逆周期财政方案

新冠疫情对柬埔寨经济和社会造成负面冲击，令政府在面对税收减少下，还须推出多项应疫财政方案，包括向贫穷家庭和失业工人发放纾困金，这导致政府财政状况急剧恶化。

2020年政府财政赤字占GDP比重高达9.4%，2021年预计达4.6%，而2022年至2024年则将介于3%；之前，政府财政赤字皆控制在1%以内。

为了填补庞大的财政赤字，柬埔寨政府不得不增加举债，前年（2020年）共向外借贷2.36亿美元，去年（2021年）新外债更高达13.81亿美元，而今年（2022年）预料将借贷额外的5亿美元。

这也使到柬埔寨累积未偿还的外债总额于2021年底已将近100亿美元，并首次跨越占GDP比重40%的“债务负担门槛”（Debt Burden Threshold）。

亚洲开发银行指出，柬埔寨政府采取的逆周期财政政策和疲弱的税收表现，导致预算失衡情况进一步恶化。

“在提高财政支出和税收减少下，财政赤字已进一步扩大。”

它预测，在中期（2020年至2024年）柬埔寨政府财政仍将处于“失衡状态”，政府支出将平均占GDP的25%，惟收入却只占GDP的22%，这意味着每年预算赤字将处于3%水平。

疫后经济快速复苏 抵销外债剧增压力

新冠肺炎疫情带来的财政冲击，导致柬埔寨外债占比大幅攀升，惟凭着多年来可持续管理外债政策和疫后经济复苏，外债状况将逐步恢复稳健。

亚洲开发银行假设，在柬埔寨政府选择完全依赖举债来填补预算赤字情况下，柬埔寨经济快速复苏步伐将能完全抵销每年庞大预算赤字，使到2022年至2024年外债占比保持在39%至40%（占GDP）水平。

在全国接种新冠疫苗人口达到预定目标后，柬埔寨于去年11月15日宣布全面开放国门，已完成新冠疫苗接种的外国人，可以在免隔离情况下入境，以推动柬埔寨经济在疫后复苏。

今年3月17日，柬埔寨政府进一步放宽入境限制，宣布全面恢复落地签证，并允许完成接种者入境时无须出示PCR检测和接受快筛，成为东南亚首个免除健康证明和快筛要求的国家。

目前，柬埔寨全国1600万人口中，已有超过1400万人完成两剂疫苗接种，另有超过800万人接种“加强针”（第三针）。

柬埔寨全面开放国门将能刺激低靡的旅游业复苏，使近百万名旅游相关行业员工重新返回工作岗位，并推动入境外国游客和旅游外汇收入逐渐恢复到疫前水平。

此外，柬埔寨主要出口商品也已全面复苏，去年服装出口较前年（2020年）增长8%，鞋子出口增长25%，而旅行用品出口更猛增55%。

根据柬埔寨财经部预测，2021年国内生产总值将增长5.6%，2022年将重返快速增长轨道（7%）。

外资外援平衡赤字 中国担当坚强靠山

柬埔寨庞大的经常账赤字，是依赖外来直接投资和外债来填补，而中国是柬埔寨最大的外来直接投资和外债来源地，可说是柬埔寨最重要的“依赖”。

目前，中国是柬埔寨最大债权国，占外债总额将近半数，绝大部份属于长期优惠贷款，借贷成本低廉。

去年，柬埔寨外债平均利率仅为1.1%，平均到期日超过30年。

这帮助柬埔寨政府有能力累积充裕的外汇储备和政府储蓄，以加强抵御外部因素的能力。

目前，柬埔寨政府储蓄超过50亿美元，而外汇储备金足以履行4年的外债偿还义务和支付7个月的进口。

亚洲开发银行认为，柬埔寨外债大体处于可持续管理水平，惟须存在一些“脆弱性”。

“除了不断上升的财政赤字外，柬埔寨政府或须承担突发的公私伙伴关系项目（PPP）债务。 ”

为了应对疫情冲击，柬埔寨政府共与多方商讨借取高达6.4亿美元的“逆周期援助”。

多方慷慨雪中送炭 6.4亿美元应疫援助

柬埔寨可持续管理外债表现，令许多友好国家和合作伙伴更愿意在“非常时期”向柬埔寨伸出援手。

在疫情前（2019年），柬埔寨外债一直低于30%（占GDP）的适中水平，为柬埔寨增加外债提供“缓冲”。

为了应对疫情冲击，柬埔寨政府共与多方商讨借取高达6.4亿美元的“逆周期援助”，其中亚洲开发银行2.5亿美元、世界银行1.5亿美元、日本2亿美元及法国4000万美元。

虽然上述庞大的新外债占GDP比重将近5%，惟在柬埔寨外债原本就处于低水平的情况下，它并不对柬埔寨外债占比和偿债能力带来显著影响。

根据柬埔寨外债管理报告，2021年欠日本累积未偿还债务增加了2.91亿美元，而欠中国债务则增加了1.50亿美元。

柬埔寨政府推行的“逆周期”财政支出预计累积将达到31.3亿美元，主要是用以防控新冠肺炎和振兴经济；其中，2020年支出达8.3亿美元，2021年达13亿美元，2022年则将达10亿美元。

振兴经济措施包括向贫穷家庭和失业工人发放现金援助，令政府每年须承担将近4亿美元支出，除了对推动国内消费和振兴经济发挥作用外，也帮助逾70万户贫困家庭渡过经济难关。

累积外债持续增长 今年料破百亿美元

柬埔寨累积未偿还外债，估计将于今年突破100亿美元大关。

根据柬埔寨外债管理报告，截至2021年底，累积未偿还外债增至94.92亿美元，其中中国占40.52亿美元，占总外债的42.68%。

财经部国务秘书旺西伟索于2月披露，政府计划今年借贷预料将不低于5亿美元，这意味着今年底外债总额将有可能突破100亿美元。

他称，由于外债不断攀升，柬埔寨政府正寻求合作伙伴，如世界银行和国际货币基金组织提供技术援助，以便制定更能切合实际经济状况的外债指标。

根据净现值（NPV）计算，目前柬埔寨外债只占GDP的24.4%，而非占GDP的40%。

值得一提的是，柬埔寨政府计划于今年发行主权债券，发债规模将为1万2195亿柬币（约3亿美元），其中2.5亿美元是用以推动疫后经济复苏，0.25亿美元是用以发展技术系统和数字基础设施。

这将也是柬埔寨政府首次发行国债，除了多元化资金筹措来源外，也能推动国内资本市场发展和鼓励使用本国货币瑞尔。